Принципы госконтроля-2021: фундамент новой системы контрольно-надзорной деятельности

С 1 июля 2021 года вступит в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Закон № 248-ФЗ), которым установлена новая система госконтроля и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, включая институты и инструменты, направленные на снижение административной нагрузки на бизнес.

Одним из ключевых положений указанного закона является систематизация и закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Речь идет об основополагающих началах, правилах, которыми должны руководствоваться все субъекты системы госконтроля. Они имеют универсальный, общий и обязательный характер и распространяются на контрольно-надзорную работу, включая организацию ее проведения.

 Новая система принципов госконтроля

Принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава закона, состоящая из 8 статей, каждая из которых закрепляет один из принципов.

Суть принципов и их краткое содержание отражены в таблице:

Стоит отметить, что в первоначальной редакции законопроекта, внесенного в Госдуму, дополнительно было упомянуто еще несколько принципов, которые не нашли отражения в принятом законе. Речь идет о принципах:

• недопустимости множественного госконтроля (надзора), муниципального контроля, который запрещает проведение госконтроля (надзора), муниципального контроля с целью оценки соблюдения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольно-надзорными органами в отношении одного и того же контролируемого лица;
• результативности и эффективности госконтроля (надзора), муниципального контроля, согласно которому госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба), он должен осуществляться в случае недостаточности или неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований (в этом принципе была заложена идея о необходимости достижения контрольно-надзорными органами максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также запрет установления ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности);
• объективности госконтроля (надзора), муниципального контроля, предусматривающего, что решения контрольно-надзорного органа, действия его должностных лиц должны быть объективны и подтверждаться фактическими данными и документами, содержащими достоверную информацию – вместо отдельного принципа такая норма стала частью принципа обоснованности, равно как и недопустимость при организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля необоснованного принятия решений и необоснованного совершения действий (бездействия) должностными лицами контрольно-надзорного органа.

Кроме того, по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта в принятых нормах нет указания на необходимость оценки должностными лицами контрольно-надзорного органа доказательств на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств в их совокупности, руководствуясь законодательством. В процессе доработки проекта были исключены и такие положения: "Никакие доказательства не имеют заранее установленной силы. Все сомнения в нарушении обязательных требований, в том числе причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, толкуются в пользу контролируемого лица".

Предпосылки формирования новой системы принципов

Рассматриваемой системе принципов госконтроля предшествует действующая в настоящее время система принципов защиты прав юрлиц и ИП при проведении госконтроля (надзора), предусмотренная в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон № 294-ФЗ). В основу последней, в свою очередь, был положен перечень принципов, закрепленный в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Несмотря на то что первоначальный список принципов был существенно сокращен и видоизменен, ключевые постулаты сохранились.

Так, в текущей редакции ст. 3 Закона № 294-ФЗ основными принципами защиты прав юрлиц, ИП при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля определены следующие:

• преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
• презумпция добросовестности юрлиц, ИП;
• открытость и доступность для юрлиц, ИП НПА РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении контроля (надзора);
• проведение проверок в соответствии с полномочиями органа госконтроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
• недопустимость проводимых в отношении одного юрлица или ИП несколькими органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
• недопустимость требования о получении юрлицами, ИП разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами госвласти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
• ответственность органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля);
• недопустимость взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю;
• финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю;
• разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Сравнительный анализ действующих и новых норм не дает оснований утверждать, что вышеуказанный перечень был взят за основу при формировании новой системы принципов госконтроля, поскольку большинство из принципов не были включены в Закон № 248-ФЗ. Это касается, например, презумпции добросовестности юрлиц и ИП – такой принцип не упоминается в перечне новых принципов госконтроля, хотя добросовестность контролируемых лиц, по новым правилам, подлежит оценке при определении критериев риска (в ч. 7 ст. 23 Закона № 248-ФЗ перечисляются сведения, которые необходимо учитывать при такой оценке). Но это уже не постулируется как принцип контроля, а указывается в качестве одного из элементов системы управления рисками причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям при его осуществлении.

Не нашли отражения в новой системе принципов и принципы: преимущественно уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю; финансирования за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю; ответственности органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении контроля или надзора (в контексте принципов в Законе № 248-ФЗ говорится только об их ответственности за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну). Также нет упоминания о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Очевидно, что более близкими по структуре и содержанию к принятым нормам являются положения правительственного законопроекта "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Законопроект № 332053-7), который в феврале 2018 года был принят в первом чтении, а в ноябре 2019 года – отклонен. Некоторые эксперты признают, что там была выстроена более простая и логически правильная система принципов организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля. Ее преимуществами были не только указание на необходимость организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля на основе указанных в нем принципов, но и более емкая и понятная расшифровка содержания каждого из принципов.

В Законопроекте № 332053-7 система принципов была представлена принципами: законности, результативности и стратегической направленности; эффективности; пропорциональности; ответственности; недопустимости злоупотребления правом; межведомственной ответственности; объективности; независимости; компетентности; превентивной направленности; стимулирования добросовестности; разграничения полномочий; информационной открытости. Но в процессе разработки нового законопроекта, который впоследствии стал Законом № 248-ФЗ, соответствующие нормы подверглись существенной корректировке, в результате которой не только сократилось почти вдвое количество принципов госконтроля, но и были уточнены положения об их содержании. Кроме того, в отличие от изначально предлагаемой системы принципов, которым была посвящена одна статья, в Законе № 248-ФЗ ей отведена отдельная глава. Также некоторые положения сохранены, но встроены в конструкцию иных принципов – например, принцип превентивной направленности, предусматривающий в качестве приоритетных меры по устранению причин возникновения рисков причинения вреда и профилактические мероприятия по предотвращению нарушений обязательных требований, теперь заложен в содержание принципа стимулирования добросовестного соблюдения обязательных требований.

Еще часть положений Законопроекта № 332053-7, касающихся принципов, нашла отражение в нормах других глав Закона № 248-ФЗ. Например, в ч. 2 ст. 30 Закона № 248-ФЗ прослеживаются отголоски принципа эффективности, предписывающего органам госконтроля (надзора), органам муниципального контроля исходить из необходимости достижения максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также минимально возможной степени вмешательства в деятельность граждан и организаций. Так, в актуализированную систему показателей результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов включены в том числе индикативные показатели видов контроля, применяемые для мониторинга контрольной (надзорной) деятельности, ее анализа, выявления проблем, возникающих при ее осуществлении, и определения причин их возникновения, характеризующих соотношение между степенью устранения риска причинения вреда (ущерба) и объемом трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также уровень вмешательства в деятельность контролируемых лиц.

Предложения и замечания по новой системе принципов

Нельзя не учесть, что в процессе работы над новым законом о госконтроле к тексту документа поступило множество предложений и замечаний. Отдельные из них касались принципов госконтроля (надзора). Так, на стадии рассмотрения законопроекта в Госдуме некоторые идеи в отношении системы принципов содержались в заключениях комитетов нижней палаты парламента. В частности, Комитет по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству обратил внимание на то, что глава 2 Закона № 248-ФЗ имеет декларативный характер, неоднозначную трактовку и субъективное суждение, а в излагаемых принципах не содержится приоритет риск-ориентированного подхода при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля.

В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в главу 2 положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам.
Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. "В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права", – отмечалось в заключении комитета.

К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.

Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.

В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.

По мнению представителей бизнес-сообщества, многие из указанных принципов, которые не вошли в Закон № 248-ФЗ, представляются наиболее важными с точки зрения устранения недостатков действующего правового регулирования госконтроля (надзора) в части эффективного достижения целей профилактики нарушений обязательных требований, а также устранения неоправданного акцента на проведении проверок.

Были претензии и к содержательной части норм о принципах госконтроля. Например, по ст. 7 Закона № 248-ФЗ, в которой описывается принцип законности и обоснованности, отмечалось, что законность и обоснованность – различные правовые принципы, и они не могут быть объединены в рамках одной статьи. Кроме того, законными должны быть не только действия и решения, но и бездействие должностного лица контрольно-надзорного органа. Указывалось также на неясность и неоднозначность понимания отдельных терминов, на наличие оценочных категорий и т. п.

Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.

Принципы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля представляют собой тот фундамент, на котором строится вся система государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Они должны учитываться при организации и осуществлении контроля (надзора) не только в рамках Закона № 248-ФЗ, но и при принятии других, сопутствующих ему НПА.

Несмотря на то что некоторые эксперты находят несовершенными нормы, касающиеся принципов госконтроля (надзора), указывая, например, на наличие оценочных категорий, неясность правовых конструкций и недостаточность принятых норм для решения всех выявленных на практике проблем и восполнения законодательных пробелов, значение формирования на уровне федерального законодательства единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля сложно переоценить – оно нацелено не только на развитие предпринимательства путем снижения административных барьеров, но и на установление более высокого уровня транспарентности контрольно-надзорной деятельности. При этом с учетом отложенного срока вступления в силу закона – с 1 июля 2021 года – у законодателя еще есть время внести необходимые коррективы в целях совершенствования нового правового регулирования контрольно-надзорной деятельности или учесть их при принятии НПА, конкретизирующих положения Закона № 248-ФЗ.