"Оптимизация закупок: взгляд Казначейства". Интервью заместителя руководителя Федерального казначейства Анны Катамадзе
Как ключевые новации второго оптимизационного пакета поправок к Закону № 44-ФЗ повлияют на работу поставщиков? Почему Федеральное казначейство против специализированного регулирования рынков в сфере закупок? Какие доработки ждут ЕИС и ГИС «Независимый регистратор»? Отвечает заместитель руководителя ведомства, действительный государственный советник Российской Федерации 2-го класса Анна Теймуразовна Катамадзе.
«Пересечения с ФАС России очень часты»
– Анна Теймуразовна, по каким вопросам в сфере закупок Федеральное казначейство пересекается с ФАС России?
– С антимонопольной службой взаимодействие происходит по трем направлениям.
Первое – это участие в регулировании, формировании нормативно-правовой базы. Вместе с Минфином и ФАС России мы готовим законодательные инициативы и даем заключения на те проекты в области закупок, в создании которых непосредственно не участвуем. Скажем, второй оптимизационный пакет поправок к Закону № 44-ФЗ – результат совместной работы ведомств.
Второе направление связано с Единой информационной системой в сфере закупок – ЕИС, оператор которой Казначейство. В личных кабинетах в системе в том числе работают ФАС России и ее региональные подразделения.
И третье – контрольно-надзорная деятельность. Значительная часть работы антимонопольного ведомства в области, о которой мы говорим, связана с рассмотрением жалоб поставщиков, процедурами до контрактации. Казначейство же отвечает за контроль фактического исполнения контрактов федерального уровня и с недавнего времени контрактов региональных и муниципальных заказчиков по субсидиям из федерального бюджета. Мы изучаем, соблюдены ли правила Закона № 44-ФЗ при формировании начальной максимальной цены контракта, как исполняются договоренности: соответствует ли им поставленный товар, выполненная работа или оказанная услуга, отвечает ли сам контракт требованиям законодательства, не заключены ли дополнительные соглашения, нарушающие закон.
Этим занимаются эксперты Казначейства. Например, они выезжают на строительный объект и контролируют, использованы ли материалы, которые требовались по договору, проектно-сметной документации, техническому заданию. Этот вид контроля иной, чем осуществляет ФАС России, но пересечения со службой очень часты. Так, если мы находим в контракте нарушения, относящиеся к ее компетенции, то в обязательном порядке сообщаем ей. И наоборот, ФАС России передает нам информацию, необходимую для устранения и пресечения нарушений, которые входят в специализацию Федерального казначейства.
– Какие возможности предоставляет ЕИС антимонопольному регулятору?
– В ЕИС много функционала, востребованного ФАС России. К примеру, ведение в системе реестров недобросовестных поставщиков, или РНП, и плановых и внеплановых проверок, фиксация всех результатов проверочных мероприятий. Среди предполагаемых нововведений в этой части – подача заявки на включение в РНП только в электронной форме, с привязкой к Единому реестру участников закупок – ЕРУЗ.
ЕИС также дает ФАС России возможность блокировать заключение контракта заказчиком при поступлении жалобы на закупку до ее рассмотрения по существу. Это важно, поскольку в случае злоупотребления и подписания договора антимонопольному ведомству останется только налагать административный штраф и оспаривать контракт в суде. ЕИС позволяет избежать этого.
То же самое касается и блокировки заключения контракта в случае выдачи предписания по результатам проверки.
Объем этих опций мы будем наращивать не только по мере доработки сервисов и аналитических возможностей ЕИС, но и потому, что оптимизационный законопроект предусматривает существенную автоматизацию процессов, в том числе внедрение электронного обжалования, контроль на стадии исполнения и расторжения контрактов, переписки в рамках их исполнения. Все это станет частью работы в ЕИС и будет влиять на деятельность ФАС России, ведь служба не только потребитель этой информации, но и участник некоторых процессов, в том числе электронного обжалования.
«Исполнение контракта и актирование – это целый мир»
– Первого января 2019 года запущен ЕРУЗ. Расскажите подробнее о его работе и плюсах для бизнеса.
– Раньше для участия в закупках нужно было аккредитоваться на каждой из восьми площадок. Теперь достаточно зайти в ЕИС, сформировать реестровую запись, прикрепить необходимые документы, акцептовать руководителем компании, сформировать круг лиц, которые имеют право действовать от имени поставщика на площадках при подаче заявок, заключении контракта и других операциях. Данные из ЕГРЮЛ и ЕГРИП Казначейство самостоятельно получит благодаря взаимодействию с ФНС России.
Облегчение это для участников процесса? Конечно. Поставщику, как только появляется интересный ему конкурс или аукцион, не нужно спешить регистрироваться на площадке: он уже там. Можно сосредоточиться на подаче заявки.
– Одна из самых масштабных реформ в сфере госзакупок авторства Казначейства – введение электронного актирования и в целом контроль на стадии исполнения контрактов и переход на электронный документооборот. Как идет его испытание? Когда рассчитываете сделать механизм обязательным?
– Электронное актирование – часть работы по дебюрократизации закупочных процедур, опрозрачиванию исполнения контрактов, сохранению аудиторского следа того, что происходило при исполнении: когда оплатили, вовремя ли состоялась приемка, подписаны ли все документы и так далее.
Сейчас такая информация условно электронная, поскольку ее хранит сам заказчик в виде сканов бумажных документов в реестре контрактов. Это не позволяет отследить, скажем, не нарушены ли сроки оплаты или подписания акта приемки и, соответственно, права предпринимателя. Очень важно внедрить в этой части цифровые механизмы по аналогии с закупочными процедурами до этапа исполнения контрактов. Это направление ждут серьезные изменения. Некоторые из них уже введены там, где Казначейство как оператор ЕИС могло это сделать без трансформации регулирования.
Так, с 1 января 2020 года запущен сервис, который позволяет поставщику и заказчику добровольно подписать в ЕИС универсальный передаточный документ по формату ФНС России. Мы договорились с налоговой службой о том, что она признает систему частью своего электронного документооборота, а значит, признает и подписанный в ней электронный акт приемки как легитимный документ, и дублирования на бумаге не потребуется.
Контрактов с электронным актированием заключено уже более чем на 50 миллиардов рублей. Добросовестные заказчики, а таких большинство, заинтересованы в прозрачности процесса приемки и оплаты. Ведь на запрос любого контролера они смогут показать запись в реестре, документы в ЕИС, заверенные электронной цифровой подписью, запросят аналитику Казначейства как контролера, и это избавит их от необходимости доказывать, что они вовремя все приняли, подписали, ничего не затягивали, все сделали корректно, на основе контракта.
Со своей стороны Казначейство строго связывает электронный акт приемки с платежом, чтобы не было необходимости в отдельном пакете документов для получения оплаты. Сформированная в ЕИС документация и станет основанием для платежа.
Такой функционал уже апробируется в 10 регионах. Часть, касающаяся исполнения контракта и актирования, – это целый мир, который различается по отраслям. К примеру, в контрактах на поставку лекарственных препаратов потребовался специальный акт приемки. Особый акт будет и по строительным договорам, который учтет нормативную базу Минстроя России по вопросам приемки строительных объектов.
Мы реализовали эту возможность до принятия поправок как раз для того, чтобы понять, какие именно нюансы нужно предусмотреть в законе. Соответствующие нормы погружены во второй оптимизационный пакет поправок. Предполагается, что с 1 апреля 2021 года этот функционал станет обязательным, но сроки будут зависеть от продвижения законопроекта.
Все это избавит поставщика и заказчика от бумажной волокиты. Они будут формировать в одной точке документы и для актирования контракта, и для оплаты, и для контролеров, и для общественного контроля, и для себя как аудиторский след всех этапов контракта. Надеемся, что также снизится количество задержек заказчиками платы по контрактам.
Это упростит работу и будет способствовать выходу участников рынка на государственные закупки.
– Когда в ЕИС появится электронное обжалование? – Внедрение электронного обжалования требует большого объема доработок Казначейства. Запустить механизм мы планируем с 1 апреля 2021 года, если оптимизационный законопроект будет принят в сентябре 2020 года.
Это совершенно новая процедура обжалования с точки зрения бизнес-процессов. После ее введения ФАС России ничего не будет делать в ручном режиме, только рассматривать жалобы по существу. Станет электронным весь документооборот по подаче жалобы, проверке наличия обратившегося в РНП, его соответствия критериям универсальной предквалификации. Это, кстати, очень важная норма, направленная на борьбу с профессиональными жалобщиками.
– Идея универсальной предквалификации принадлежит Казначейству? Как будет функционировать механизм?
– Инструмент универсальной предквалификации скорее можно назвать результатом работы коллективного разума. Варианты борьбы с тендерными рейдерами обсуждались самые разные в течение долгих лет, наиболее глубоко над этим трудился Минфин России. На заседании одной из рабочих групп в Правительстве РФ был сформулирован новый подход, который в итоге и вошел в оптимизационный пакет.
Другие варианты не были бы столь эффективны. Так, введение платы за подачу жалоб вряд ли помогло бы уменьшить их число: когда речь идет о миллиардных контрактах, пошлина в 2000–3000 рублей не помешает желанию злоупотреблять полномочиями.
После вступления нормы в силу подать жалобу на закупку смогут лишь те, кто соответствует критериям универсальной предквалификации на основе сведений о заключении и исполнении контрактов из реестра контрактов по Закону № 44-ФЗ и реестра договоров по Закону № 223-ФЗ. ЕИС сама будет проверять участника по универсальному идентификатору на его отсутствие в РНП и на наличие у него необходимой суммы контрактов в реестрах. ФАС России получит итог – жалобу от валидного участника рынка, которую однозначно нужно принять.
Ситуации, когда при подаче жалобы какие-то графы не заполнены и на этом основании ее отклоняют, как нередко бывает сейчас, если не исчезнут совсем, то сойдут до минимума благодаря жесткому контролю за корректностью заполнения всех полей.
Далее ФАС России дистанционно изучит обращение по существу. Результат рассмотрения будет вноситься в реестр жалоб, который сильно видоизменится.
Универсальная предквалификация будет использоваться не только при подаче жалоб, но и для допуска на закупочную процедуру. Заказчик на этапе подачи заявок сможет проверить наличие у поставщика опыта выполнения работ, в том числе на основе закрытых контрактов, которые не вошли в реестры контрактов и договоров. Причем неважно, в какой сфере приобретен опыт, важно, чтобы он был: это значит, что ты участвовал в закупках и понимаешь процедуры и меру ответственности.
– Как будет формироваться рейтинг деловой репутации поставщиков – еще одна новация оптимизационного проекта? Почему его планируется ввести только в 2022 году?
– Внедрять изменения оптимизационного пакета единым блоком нельзя, это не даст времени адаптироваться к переменам пользователям, контролерам, судам, потребует колоссальной разъяснительной работы и приведет к обрушению системы. Казначейство анализировало части законопроекта на предмет объема доработок и предлагало, как их скомпоновать для введения по квартальным релизам ЕИС, чтобы это была эволюция, а не революция.
Оптимизация процедур, введение электронных обжалования и актирования – задачи приоритетные, они будут решаться в первую очередь. Остальные нормы будут введены с 1 июля и 1 октября 2021 года. Есть и положения, которые вступают в силу в 2022 году, как, например, рейтинг деловой репутации поставщиков.
Такой срок связан с тем, что рейтинг будет рассчитываться на основе алгоритмов ЕИС по анализу данных об исполнении контрактов. Для этого такая информация должна быть структурирована, оцифрована и достоверна, что требует прежде всего электронного акта приемки, формируемого в ЕИС.
Таким образом, вначале нужно внедрить электронный акт, затем накопить данные о подписании таких актов за значительное время, скажем за год, и только затем выстраивать рейтинг. Для этого не подходит нынешний механизм, при котором заказчик вносит информацию об исполнении договора в реестр, а поставщик даже не знает и не контролирует, что именно туда вносится. Теперь поставщик будет сам подписывать акт приемки, и документы автоматически станут частью записи об исполнении контракта в реестре.
Если поставщик регулярно контрактуется, нет частичного или полного расторжения по договорам, штрафных санкций и нарушений, то он получит рейтинг добросовестности, который можно применять для уменьшения суммы банковской гарантии при подаче заявки. Это отличная мотивация для рынка приходить на госзакупки.
«В ЕИС есть все инструменты, чтобы делать картину прозрачной для ФАС России»
– Казначейство намеревается ввести госзакупки с использованием электронного магазина по аналогии с маркетплейсами. Всех ли закупок это коснется? Когда такие планы начнут реализовываться?
– Применение электронного магазина будет правом, а не обязанностью пользователей ЕИС. Процедура предусмотрена для закупок на сумму не более 3 миллионов рублей, и введение ее планируется постепенным и мягким.
Предполагается два этапа.
Первый, переходный, то есть без связки с ЕИС, по оптимизационному пакету стартует с 1 октября 2020 года, если законопроект будет принят в сентябре. Можно будет прийти на любую площадку и купить товары, если они лежат на полке. Эта стадия нужна для апробации механизма.
Второй – целевая схема электронного магазина, которая начнет действовать с 1 июля 2021 года. Инструмент облегчит работу поставщиков, исключив подачу заявок на каждую процедуру: достаточно выложить свой товар как предварительное предложение на полку, он пройдет прикрепление к Каталогу товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Заказчик может в любой момент разместить извещение, и система по коду позиции Каталога поймет, что по этому извещению требуются именно эти виды предложений. Заказчик получит ранжированный протокол по предложениям с ценой победителя.
Другие преимущества этого механизма для поставщиков – быстрая процедура и расширение рынка сбыта.
Чтобы нововведение заработало, такие предварительные предложения должны появиться, то есть участники рынка должны поверить в процедуру; прийти со своими товарами, научиться правильно их описывать; взять обязательство поставить их в нужном объеме и качестве в любой момент, когда появится извещение; если уже нет достаточного количества для поставки, научиться их удалять, чтобы не попасть в РНП за неисполнение контракта. А также уметь поставлять товары быстро: в этом суть электронного магазина. Площадкам в свою очередь необходимо научиться правильно прикреплять конкретные предложения к позициям Каталога.
– Такой подход позволит минимизировать возможность сговора?
– Электронный магазин поможет снизить число сговоров, если механизм будет правильно реализован. С моей точки зрения, для этого необходимы максимально полное описание товаров и тщательная проработка их прикрепления к Каталогу. Когда в привязке к Каталогу лежит валидный товар и есть другая взаимозаменяемая продукция для этой позиции, существенно снижается вероятность того, что закупка будет «заточена» под конкретного поставщика, а значит, и риск сговора, поскольку все прошло через регулятора. При прикреплении к Каталогу мы должны исключить злоупотребления площадок, товароведа.
Это будет большой шаг на пути от сговоров, но не единственный и недостаточный.
– Расскажите о работе государственной информационной системы «Независимый регистратор». Ведомство будет обновлять ее? Какие изменения коснутся поставщиков?
– ГИС «Независимый регистратор» в сильно обновленном виде запущена с 1 января 2020 года. Любой пользователь может скачать плагин системы на сайте ЕИС и установить на свой компьютер. При неполадках в ключевых процессах ЕИС и на электронных площадках плагин соберет телеметрию о происходящем прямо с компьютера. Важно, что он проверяет в том числе скорость Интернета, отсутствие вирусов на компьютере, корректную работу криптографии: на всех стадиях используются электронные цифровые подписи. Ведь нередко проблема как раз в рабочем месте пользователя, а вовсе не в системе.
Затем плагин формирует видеоматериал, который направляется в хранилище «Независимого регистратора», и в случае рассмотрения жалобы ФАС России получит информацию о ходе работы не с сомнительным скрином от пользователя, а из ГИС. Должно быть очевидно, что это не манипуляция участника процесса, который с целью злоупотребления правом пытается представить ситуацию так, будто были нарушения в работе системы.
В ЕИС работают более 2 миллионов пользователей и около 500 тысяч организаций. Ежесуточно заказчики, поставщики и контролеры совершают в ней свыше 300 миллионов юридически значимых действий. Есть все инструменты для того, чтобы быстро фиксировать сбои и делать картину прозрачной для ФАС России.
«Независимый регистратор» точно будет дорабатываться вслед за обновлением ЕИС и площадок. ГИС, как зеркало, отражает все, что происходит в Законе № 44-ФЗ. Ключевая задача – защитить поставщика при подаче ценового предложения, поскольку именно здесь происходит основная масса злоупотреблений: попыток скинуть поставщика, скомпрометировать площадку и так далее.
– Регуляторы обсуждали возможную будущую унификацию законов № 44-ФЗ и 223-ФЗ. Какой позиции придерживается Казначейство по этому вопросу?
– Унификация этих законов вряд ли возможна по целому ряду причин. В числе объективных – серьезная разница между заказчиками-организациями по этим процедурам, для них не может быть одинаковых правил.
Казначейство скорее видит потребность менять Закон № 223-ФЗ, унифицировать процедуры, сделать их более прозрачными, перевести в цифру и регламентировать по аналогии с усовершенствованиями в законе по типовым процедурам для субъектов малого бизнеса.
– Звучат и противоположные идеи – разработать специализированное регулирование рынков в сфере закупок. Что Вы думаете по этому поводу?
– Для нас это неприемлемая позиция. Это погрузит систему закупок в хаос отсутствия нормальных правил, уведет от единого цифрового обеспечения процесса. Все особенности, которые должны и могут учитываться, следует фиксировать в Законе № 44-ФЗ. Все, что надо менять с точки зрения отраслей, с 2006 года, когда вступил в силу Закон № 94-ФЗ, уже подсказала жизнь.
Конечно, есть простор для доработок. В частности, нужно доурегулировать процедуры по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам, ИТ, где есть серьезная несменяемость подрядчиков. Но все это должно делаться в соответствии с едиными требованиями и правилами с определенными особенностями. Тогда мы не растеряем понимание, цифру, статистику, аналитику, процедуры, возможность защищать интересы. Если же у каждой сферы будет свое регулирование, проще не вводить никакого регулирования: результат будет тот же.