Игорь Артемьев: Конкуренция — ресурс, способный сделать экономику страны богаче
30 лет назад — 14 июля 1990 года — образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур — первое российское антимонопольное ведомство, предшественник Федеральной антимонопольной службы.
Об антимонопольной политике и состоянии конкуренции в России, о трехлетнем моратории на изменения законодательства, ухудшающие положение малого бизнеса, о том, почему нужен закон о реформировании естественных монополий, «Парламентской газете» рассказал руководитель ФАС России Игорь Артемьев.
Для антимонопольного регулирования 40 лет не возраст
- Игорь Юрьевич, что сделано для развития конкуренции в России за прошедшие годы?
- 30 лет назад нашим коллегам пришлось создавать все с нуля. Они обеспечили переход экономики от плановой к рыночной, разработали антимонопольные правила для рыночных игроков, поддержали деятельность новых экономических структур. Мне приятно, что в ФАС до сих пор самоотверженно трудятся те, кто тогда стоял у истоков этого процесса.
За это время произошли большие изменения в законодательстве, и особенно масштабные в последние 16 лет. Исходя из потребностей экономики и международного опыта, мы ввели многие положения и механизмы антимонопольного регулирования. С 2006 года контролируются закупки органов власти, с 2014-2015 годов ФАС осуществляет контроль в сферах гособоронзаказа и тарифного регулирования.
Уже принято четыре антимонопольных пакета поправок, и надеюсь на скорейшее принятие пятого, цифрового пакета, уже внесенного в Правительство. Все они являются реакцией на структурные преобразования товарных рынков.
Принципиально, что мы перешли от функции исключительно защиты конкуренции к ее развитию. В 2017 году утвержден Национальный план развития конкуренции до 2020 года. Это большое достижение.
Все органы власти — от федеральных до муниципальных — получили задания. Все 85 субъектов РФ выработали планы мероприятий («дорожные карты»). В них обозначены как системные меры по улучшению конкурентной среды в регионе (поддержка малого предпринимательства, совершенствование закупочной деятельности, процессов управления госимуществом, упрощение доступа к финансовым ресурсам), так и мероприятия по увеличению доли частного сектора на выбранных регионом товарных рынках. Уже есть результаты. Во всех отраслях экономики, исключая сферы деятельности субъектов естественных монополий и организаций ОПК, присутствует не менее трех хозсубъектов, причем как минимум один из частного бизнеса. По сравнению с 2017 годом в 1,3 раза сократилось количество нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти.
Нацпроекты без конкурентных механизмов - деньги на ветер
- Прошло 30 лет, но, по вашим прогнозам, понадобится еще не менее десятилетия, чтобы идеи антимонопольной политики овладели управленческими элитами. Вполне библейский срок — 40 лет — для того, чтобы в России утвердилось понимание о конкуренции как двигателе развития. Что мешает ускорению процесса?
- Мы уже не в пустыне антимонопольного регулирования. Нужно было время, чтобы осознать ценности конкуренции. И хотя они мало чего стоят в денежном выражении, но через реализацию проекта дают гораздо сильнее эффект, чем через большие деньги.
Если говорить о вызовах, то это государственно-монополистические тенденции, ограничение конкуренции органами власти, недостаточное использование потенциала малого и среднего предпринимательства. Среди проблем я бы назвал еще тарифную дискриминацию и картелизацию конкурентных сфер экономики.
Причин торможения много — объективных и субъективных. Объективные барьеры для экономического развития регионов — это локализация природных ресурсов, востребованных глобальным рынком, в относительно небольшом числе субъектов и слаборазвитая инфраструктура, особенно в периферийных территориях.
Далее, у нас мало крупных агломераций, способствующих развитию за счет эффекта масштаба, редкая сеть городов и низкая плотность населения. Это замедляет распространение инноваций.
Еще один фактор — пространственная поляризация расселения. Много лет идет процесс стягивания населения из периферии к более крупным центрам и в их пригороды. Отсюда дифференциация российского пространства и неравномерность развития регионов. Проблемой является и неблагоприятный предпринимательский климат.
Например, сейчас мы переживаем пандемию, которую никто не мог предугадать. Ее негативные последствия очевидны. В целом же факторами торможения можно назвать неисполнение или несвоевременное исполнение мероприятий Национального плана развития конкуренции органами власти, формальный подход как к формулированию ожидаемого результата, так и к оценке степени его достижения. Влияет и отсутствие персональной ответственности должностных лиц за порученное дело.
Государственная конкурентная политика только тогда эффективна, когда она системна, комплексна и последовательна. На начало года из 213 мероприятий «дорожной карты» развития конкуренции выполнена лишь половина — 116, из них 23 — с нарушением сроков. В стадии реализации — 37, не исполнено 60 мероприятий. Хотя это общая задача всех органов власти и институтов гражданского общества.
К сожалению, из семи федеральных законов, предусмотренных нацпланом, пока принято только три. До сих пор не внесены в Госдуму законопроекты о реформировании правового регулирования деятельности естественных монополий, об основах госрегулирования цен (тарифов), «пятый (цифровой) антимонопольный пакет».
В Национальном плане развития конкуренции заложен ряд мер по поддержке малого и среднего предпринимательства, в том числе по увеличению доли закупок у субъектов МСП. Что это даст? Во-первых, рост численности рабочих мест. Вовторых, рост оплаты труда в экономике региона, что будет способствовать постепенному снижению доли населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума. Выше благосостояние населения — доступнее жилье, следовательно, рынок строительства получит импульсы к развитию. Улучшение качества городской среды отразится на демографических показателях и так далее.
Нам нужна эффективная региональная экономическая политика
- Каковы приоритеты стратегии развития конкуренции?
- Сильная государственная экономическая политика предполагает и проведение эффективной региональной экономической политики. Нацпроекты по целям и задачам в основном ориентированы на расходы и далеко не всегда предусматривают конкурентные механизмы привлечения хозсубъектов к их выполнению. Поэтому обязательно должны интегрироваться с Национальным планом развития конкуренции. Комплексные проблемы требуют комплексного подхода.
Одно из важнейших направлений — разработка и реализация эффективной региональной экономической политики с учетом специфики субъектов. Я и мои заместители побывали во всех без исключения регионах и их настроение меня порадовало — они открыты новому и хотят развиваться. Мы разработали 41 показатель развития конкуренции, из которых можно выбрать 33, и регионы это сделали.
Возникли интересные практики. Так, в Москве создали онлайнплощадку для малых закупок, в Краснодарском крае — портал поставщиков и закупок малого бизнеса, в Пермском — инновационный бизнес-инкубатор, в Башкортостане ввели пониженную ставку земельного налога для предприятий, реализующих приоритетные и инновационные проекты.
ФАС утвердила и Стратегию развития конкуренции и антимонопольного регулирования в стране на период до 2030 года. Ее ключевые моменты — обеспечение реализации нацпроектов, совершенствование антимонопольного регулирования в условиях развития цифровизации, оптимизация деятельности естественных монополий, формирование эффективных механизмов тарифного регулирования и, конечно, развитие конкуренции при осуществлении госзакупок, торгов и гособоронзаказа.
По самым консервативным оценкам, потери от ограничения конкуренции только в пяти секторах экономики — газовом, грузовых железнодорожных перевозок, строительстве, фармацевтике и ограничениях на импорт — составляют до трех процентов ВВП.
В проекте национального плана на 2021-2025 годы определены 18 новых отраслей экономики, где следует активно развивать конкурентную среду. Одна из целей — снижение доли организаций с государственным и муниципальным участием на конкурентных рынках. Другая — увеличение числа субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих деятельность более трех лет, а также снижение доли закупок по ФЗ-223 в денежном выражении у единственного поставщика до пяти процентов по отношению к общему объему таких закупок.
Для малого бизнеса мы предложили установить приоритетный доступ к государственному и муниципальному имуществу и природным ресурсам, ввести трехлетний мораторий на изменения законодательства, ухудшающие положение субъектов МСП. Регионам и муниципалитетам надо будет увеличить количество мест под размещение нестационарных торговых объектов по продаже продтоваров, а также количество ярмарок.
Формирование экономики будущего России
- Как сказываются на деятельности ФАС новые реалии?
- Новые процессы в экономике и современные глобальные вызовы требуют от государства изменения подходов к развитию конкуренции. Если заглядывать немного вперед, то на следующем этапе реализации госполитики не обойтись без качественных системных, институциональных и организационных изменений. На формирование экономики будущего России и направлен проект национального плана развития конкуренции на 2021-2025 годы. Нам нужно создать условия для инновационного развития, повышения предпринимательской и социальной активности, ликвидации социального неравенства.
В документе содержатся как антикризисные меры, так и системные с учетом трансформации экономической реальности из-за пандемии. Задача государства — обеспечить эффективное и прозрачное управление государственной и муниципальной собственностью, дерегулировать сферу естественных монополий и отдельные регулируемые сферы деятельности, в которых созданы условия развития конкуренции.
Почему нужен закон о реформировании естественных монополий? Он обеспечит переход их отдельных сфер в состояние конкурентного рынка. Сегодня в ТЭК, флагмане российской экономики, недостаточно конкуренции. Главнейшее направление демонополизации здесь — биржевая торговля.
Устранив пробелы в законодательстве, мы сформируем экономические и правовые основы для обеспечения потребителей товарами (работами, услугами) регулируемых субъектов, повысим их инвестиционную привлекательность.
- А как вы оцениваете состояние тарифного регулирования?
- Неэффективное тарифное регулирование является серьезной угрозой для конкуренции и развития экономики в целом. Тарифы на тепло, электричество, водоотведение отличаются в 10-20 раз. Нет общих правил их установления, непонятно, что должно и чего не должно быть в тарифе, где и как должны устанавливаться нормы расходов. Все это ложится дополнительной нагрузкой на потребителей.
Наш законопроект об изменениях в сфере госрегулирования тарифов унифицирует нормы отраслевого законодательства, закрепляет единый порядок принятия тарифных решений и утверждения инвестпрограмм.
Мы предлагаем использовать в качестве приоритетного метод сопоставимых рынков. Другой принцип — долгосрочность (тарифы на срок от пяти до десяти лет по принципу «инфляция минус»). Это заложит новые основы тарифообразования. Советы потребителей получат право контролировать на федеральном и региональном уровнях деятельность субъектов естественных монополий, компаний с госучастием и регулируемых организаций при принятии решений по тарифам.
Логика законодательства - расширение пространства конкуренции
- Вы могли бы назвать законы, которые потребителям принесли конкретную выгоду?
- Например, закон об отмене с июня 2019 года национального и внутрисетевого роуминга в России. Он сэкономил потребителям около шести миллиардов рублей. Не пострадали и сотовые операторы. Они сохранили свои доходы, поскольку объем услуг одновременно вырос.
Закон о ликвидации ГУПов и МУПов на товарных рынках запретил создавать унитарные предприятия на конкурентных рынках. Их много в сфере сделок с недвижимостью, аренды и предоставления услуг. Мы много раз выявляли многочисленные факты ухода заказчиков от применения норм закона о контрактной системе. Участие ГУПов и МУПов в хозяйственной деятельности негативно влияет на конкуренцию. Они будут полностью ликвидированы или реорганизованы до 1 января 2025 года. В столице это уже осуществлено практически на 100 процентов.
Теперь частные организации могут недискриминационно участвовать в оказании социальных услуг. Выросло их число, да и качество услуг повысилось.
В борьбе с нарушениями антимонопольного законодательства ФАС делает акцент на их профилактику. Еще несколько лет назад мы узаконили институты предупреждений и предостережений. Получив их, компании оперативно устраняют нарушения, а граждане и бизнес быстрее восстанавливают свои права. На это направлен и вступивший в действие в марте этого года закон об антимонопольном комплаенсе — системе внутреннего контроля по предупреждению потенциальных нарушений. Она обязательна к внедрению для органов власти и добровольна для бизнеса. То, что немало компаний ее ввели, говорит об эффективности такого инструмента.
Принят также закон, не допускающий приостановления предписаний в отношении органов власти при обжаловании их в суде. Это наш вклад в формирование проконкурентной правовой культуры.
Много лет мы бились за закон о праве Правительства в случае необходимости использовать патентоохраняемый объект в интересах жизни и здоровья без согласия правообладателя. С выплатой по-следнему, естественно, компенсации и на определенный срок. Сейчас документ (изменения в ст. 1360 ГК РФ) в процессе согласования. На рассмотрении депутатов также находится разработанный нами совместно с правоохранительными органами законопроект о повышении эффективности борьбы с картелями и ужесточении ответственности за антиконкурентные соглашения. Он бы оздоровил положение в строительстве, фармакологии — на самых картелизованных рынках.
Удалось закрыть лазейки в законодательстве и ограничить возможность региональных органов власти устанавливать индексы изменения платы граждан за коммунальные услуги выше предельных уровней, определенных Правительством РФ. В рамках проводимой нами новой тарифной политики идет активное подписание регуляторных контрактов (соглашений) по газу между ФАС России, главами регионов и газоснабжающими организациями. Это ускорит газификацию территорий.
Пандемия и «мягкое право»
- Гарантией успешной реализации нацпроектов вы назвали конкуренцию. Насколько это осуществимо в ситуации борьбы с коронавирусной инфекцией, когда многие хозяйствующие субъекты запросили прямую помощь государства?
- Антимонопольное регулирование должно быть адекватно тем разнонаправленным последствиям кризиса, которые возникают в экономике. ФАС России сейчас активно использует механизмы «мягкого права».
Мы сотрудничаем с правоохранительными органами, министерствами и реализуем разные инициативы в части защиты конкуренции. Для поддержки бизнеса отменили все плановые проверки и снизили количество внеплановых. Исключение — лишь сферы, касающиеся жизни и здоровья населения, госзакупок и гособоронзаказа. Принято решение об отсрочке по уплате штрафов в случае привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности.
Рынкам в шоковом состоянии нужны меры поддержки, которые сейчас и принимаются. Но когда происходит всплеск спроса, должны четко срабатывать антимонопольные механизмы. Сегодня во взаимодействии с другими органами власти мониторим цены фактически в режиме 24/7.
- Почему круглосуточно?
- Потому что в условиях чуткого реагирования покупателей на любую информацию о товарах и вероятного ажиотажного потребления может произойти необоснованное завышение их стоимости.
Стоит представителю какой-то ассоциации неосторожно сообщить о грядущем увеличении цен, как тут же вырастает спрос. На подобные заявления ФАС реагирует моментально. Мы выдаем предостережение, чтобы компании понимали, что экономических оснований поднимать цены нет и такое поведение будет рассматриваться как серьезное нарушение. Эта мера удерживает от ценовых манипуляций, и ситуация быстро выравнивается.
В заключение хочу подчеркнуть, что реализация государственной политики по развитию конкуренции — это не разовое мероприятие, а одно из ключевых направлений и факторов экономического роста, следовательно, не может рассматриваться как отдельный процесс в отрыве от комплекса мероприятий, реализуемых в рамках стратегии развития экономики в целом.
Конкуренция — ресурс, способный сделать экономику страны богаче. Поэтому и национальный план ее развития должен стать неотъемлемой частью общенационального плана восстановления экономики.