Проблемы 44-ФЗ
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» №44-ФЗ начал действовать с 1 января 2014 г. как замена действовавшему с 1 января 2006 г. 94-ФЗ. За время существования 44-ФЗ в него было внесено множество изменений, однако до настоящего времени он вызывает нарекания как со стороны заказчиков, так и со стороны поставщиков. Причем не только в ИТ, но и во всех других сферах деятельности.Основные претензии — процедура проведения госзакупок чрезмерно регламентирована, фактически единственным способом закупки является электронный аукцион, а главный критерий определения поставщика — цена. В итоге любая госзакупка превращается в длительный процесс: ее надо спланировать заранее: за год-два до проведения, заложить в программу деятельности ведомства и бюджет, тщательно подготовить всю конкурсную документацию, провести аукцион по жестким правилам и в результате получить не всегда устраивающий заказчика результат.
При этом противники закона говорят о том, что такой подход на деле отнюдь не является серьезным препятствием на пути коррупционеров. Зато серьезно усложняет жизнь порядочным организаторам госзакупок, которые хотели бы получить по-настоящему качественные продукты, которые, как известно, не всегда бывают самыми дешевыми. «В нашей стране 80% госзакупок проходит на аукционах, в то время как в других странах аукцион занимает не более 1%. Он возможен тогда, когда заказчик может однозначно сформулировать описание товара и определить его среднерыночную стоимость. В остальных случаях он приводит к монополизации и сговору, — уверен Алексей Ульянов, директор Института повышения конкурентоспособности. — Надо отказываться от аукционов, переходить к конкурсам и запросам предложений и разрешить ценовые переговоры для сложных товаров».
Применительно к сфере ИТ, законодательство о госзакупках отстает от жизни лет на 10. Об этом говорилось еще год назад на Восточном экономическом форуме во Владивостоке. Такую точку зрения высказал занимавший тогда пост заместителя председателя правительства России Максим Акимов, и с ним согласились представители Минэкономразвития и Минкомсвязи. Максим Акимов уточнил, что 44-ФЗ делает невозможным заказ услуг по итеративной, гибкой разработке информационных систем, закупку решений у двух или трех поставщиков для того, чтобы не попасть в технологическую зависимость от решений определенных провайдеров.
Участники рынка говорят о том, что в существующем виде 44-ФЗ приводит к тому, что бороться за большие проекты могут только компании, способные покрыть «кассовые разрывы» между оплатой работ своего персонала или субподрядчиков и получением денег от заказчиков, — выплаты авансов по госконтрактам не предусмотрены. Дополнительные сложности создает и существующая система внесения обеспечения контракта. «Обеспечение только тормозит работу, так как с казначейских счетов нельзя даже снять средства без закрытия этапов работ. Это обеспечение не помогает реализации проекта. Мало того, что мы даем банковскую гарантию, так мы еще и деньгами этими не можем распоряжаться. Получается, что мы работаем на банки», — поясняет Александр Калинин, президент НКК.
Еще одна головная боль — процедура выбора победителя конкурса, которая, как правило, происходит по формальным признакам — цене и количеству работающих в компании-подрядчике сотрудников. Из-за этого в государственных ведомствах сохраняется «зоопарк» в пользовательской технике, серверном оборудовании, меняются подрядчики работ по поддержке одних и тех же систем, а значит, тратятся лишние ресурсы. И эти затраты не может оправдать никакая «экономия» на закупках. «Из-за 44-ФЗ возникают разного рода неожиданности, когда к нам приходят совершенно непрофессиональные люди, не имеющие опыта работы с серьезными заказчиками на серьезных проектах, но формально подходящие под критерии (разработка которых — особая боль)», — рассказывал в интервью CNews Михаил Петров, директор департамента цифровой трансформации Счетной палаты России.
Необходимость выходить на конкурс с четко прописанным техзаданием приводит к тому, что ведомства лишены возможности экспериментировать с освоением новых технологий. «От нас требуют такой уровень подробности, который мы самостоятельно никогда не выдержим. Приходится привлекать потенциальных поставщиков к экспертизе, а кто рискнет потратить на это ресурс? И те, кто рискнул, потом закладывают это в цены на тендер. С другой стороны, невозможно, когда внедряешь новую технологию, четко обещать результат. Ты его можешь вообще не получить», — говорит Михаил Петров.
Есть еще несколько моментов, которые мешают развитию отечественных ИТ. По словам Александра Калинина, при госзакупках существуют преференции для российских производителей, но информация об этом заложена во второй части конкурсных заявок. Поэтому, когда открываются первые части, там нет информации, какая компания принимает участие в конкурсе, и эти преференции невозможно учитывать. Было бы правильным, чтобы именно в первой части заявки было сразу ясно, какая техника участвует – российского производства или зарубежного. Непонимание того, есть ли в тендере российская техника или нет, приводит к дезориентации участников. С предложением внести соответствующие поправки от имени игроков ИТ-рынка собирается выступить АПКИТ.
CEO Rubytech Игорь Ведехин предлагает отменить применение Каталога товаров, работ, услуг (КТРУ) в части ИТ, поскольку его использование заметно усложняет и затягивает процесс запуска закупки и получения коммерческих предложений, увеличивает вероятность ошибки при оформлении процедуры и, как следствие, повышает антимонопольные риски.
Дмитрий Казанцев, руководитель департамента нормативно-правового регулирования B2B-Center, считает, что необходимо отказаться от искусственного ограничения на закупку иностранной продукции и ввести преференционные меры, например, российский поставщик будет иметь 20% ценовую преференцию. По его мнению, ограничения не повышают, а лишь снижают конкурентоспособность российского софта и оборудования уже в среднесрочной перспективе.
«В целом, контроль за процессом в госзакупках давно пора заменить контролем за результатом. Важно не то, как цена контракта отличается от абстрактной начальной (максимальной) цены (НМЦ), а то, как она отличается от рыночной цены. Важен не способ закупки, а то, насколько надежно приобретенное оборудование. Важна не цена контракта сама по себе, а то, как она соотносится с качеством приобретенной продукции, в том числе с потребностью в ремонте, сроком службы, выполнением функций и т.д. И все этот относится далеко не только к ИТ-сфере», — резюмирует Дмитрий Казанцев.
В мае 2020 г. Минкомсвязи выступило с инициативой внесения изменений в 44-ФЗ в части проведения госзакупок в сфере ИКТ. Соответствующее письмо за подписью заместителя министра Олега Пака было отправлено в Минфин, Аппарат правительства РФ, а также руководителям по цифровой трансформации 57 федеральных ведомств. Изменения касаются процедуры выбора поставщика, заключения с ним контракта и его дальнейшего исполнения. CNews вместе с экспертами проанализировал предложения Минкомсвязи.
Контракт с несколькими участниками
Так, Минкомсвязи предлагает внести в законодательство возможность заключения контрактов с несколькими участниками конкурса на оказание услуг по созданию, развитию, вводу в эксплуатацию, эксплуатации и выводу из эксплуатации информационных систем, а также на поставку программно-аппаратных средств и ИКТ-оборудования. По мнению Игоря Ведехина, внесение этой поправки обусловлено спецификой крупных распределенных контрактов. «Государственные информационные системы во многом уникальны, а проекты по их реализации очень масштабны. Поэтому ресурсов одного участника может быть недостаточно для исполнения контракта. Большинство участников рынка избегает подачи заявок на участие в них из-за высоких рисков, связанных с исполнением, а также из-за необходимости привлечения огромного количества ресурсов», — поясняет он.Источник: https://www.cnews.ru/articles/2020-07-15_dvuhgodichnye_sprinty_pochemu_sushchestvuyushchaya