Коллегия Счетной палаты под председательством Татьяны Голиковой рассмотрела результаты мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации.
Объекты мониторинга: Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное казначейство, объекты контрольных мероприятий, включенные в План работы Счетной палаты на 2017 год, в части, относящейся к настоящему экспертно-аналитическому мероприятию.
Проверяемый период деятельности: 2017 г.
С докладом выступил аудитор Максим Рохмистров.
Функционирование системы государственных закупок (44-ФЗ)
В 2017 г. в соответствии с 44-ФЗ объем закупок, размещенных в открытой части единой информационной системы в сфере закупок, составил 7,1 трлн руб. Это на 11,4% выше уровня 2016 г. Экономия бюджетных средств по итогам осуществления закупок в рамках 44-ФЗ составила 6,7% (9,9% в 2016 г.), среднее количество заявок участников - 2,97 заявки на 1 лот.
Продолжается рост объема закупок у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (объявлено более 1,1 млн закупок на 2,5 трлн руб., прирост составляет 30,5% к уровню 2016 г.). Значительный прирост объема закупок у СМП и СОНО по сравнению с 2016 г. произошел в основном за счет роста объема закупок, в которых такие организации были привлечены в качестве субподрядчиков, соисполнителей, а не за счет прямых закупок.
Наметилась тенденция снижения доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (с 20,1% до 18,8%). Вместе с тем, с учетом несостоявшихся закупок доля закупок у единственного поставщика высока - 59,4%.
Мониторинг Счетной палаты выявил сложность правового обеспечения контрактной системы в сфере закупок. С момента принятия 44-ФЗ в него было внесено 48 изменений, а также принято более 100 подзаконных актов. На практике это затрудняет правоприменение законодательства о контрактной системе. «Законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки», - отметил Максим Рохмистров.
Анализ подзаконных актов показал, что в ряде случаев по одному вопросу принимается несколько подзаконных актов. Например, по нормированию и планированию закупок принято шесть актов Правительства Российской Федерации, при этом ряд их положений дублируют друг друга (в части определения цен закупаемых принтеров, транспортных средств, мебели и ряда других товаров).
Счетная палата считает необходимым провести анализ законодательства о контрактной системе в сфере закупок и сформировать план мероприятий в целях оптимизации законодательства в части нормирования и планирования закупок и минимизации документов, формируемых заказчиками при осуществлении закупок.
Установлены недостатки контроля в сфере закупок. Контроль в сфере закупок представляет собой многоуровневую систему. Так, на федеральном уровне контроль в сфере закупок осуществляется ФАС России и Федеральным казначейством, а также их территориальными органами. На региональном и муниципальном уровне может быть создан как самостоятельный контрольный орган в сфере закупок, так и контрольные функции могут быть частью иных полномочий органов власти.
Установленный срок привлечения к ответственности за нарушения в сфере закупок (1 год с момента совершения) позволяет заказчикам избегать ответственности за нарушения, связанные с неразмещением или нарушением сроков размещения информации в ЕИС. Такие нарушения не являются предметом жалоб участников закупок на действия (бездействие) заказчиков и могут быть выявлены в рамках планового контроля, который не может быть реализован в отношении всех заказчиков и не позволяет привлечь их к ответственности в связи с истечением сроков давности.
В связи с выявленными недочетами Счетная палата предлагает разработать стандарт осуществления контроля в сфере закупок и рекомендовать его использование на региональном и муниципальном уровнях, при необходимости подготовить предложения по внесению изменений в Федеральный закон № 44-ФЗ. А также - внести изменения в часть 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части увеличения срока давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства в сфере закупок.
Кроме того, существующее разграничение полномочий федеральных контрольных органов в сфере закупок, когда ФАС России осуществляет контроль на этапе проведения процедур закупок, а Федеральное казначейство при планировании закупок и исполнении контрактов, не позволяют увидеть целостную картину нарушений в сфере закупок.
Счетная палата предлагает разработать открытый для пользователей функционал ЕИС, позволяющий в автоматизированном режиме структурировать и систематизировать нарушения, выявляемые органами контроля в сфере закупок. А также создать в ЕИС открытый функционал автоматизированного анализа и контроля, позволяющий выявлять и предупреждать процедурные нарушения в сфере закупок, а также выстроить в ЕИС подсистему фиксации последовательности этапов работы заказчиков, обеспечив при этом блокировку их недобросовестных действий.
По итогам 2017 г. Счетной палатой выявлено 2 178 нарушений при осуществлении государственных закупок в рамках 44-ФЗ (включая открытые сведения, информацию ограниченного доступа и сведения, составляющие государственную тайну) на общую сумму 104,6 млрд руб. В 2016 г. было выявлено 823 нарушения законодательства в сфере закупок на общую сумму более 48,8 млрд руб. Рост количества выявленных нарушений связан с завершением формирования методической базы по проведению аудита в сфере закупок, увеличением количества контрольных мероприятий и объектов контроля, а также с увеличением открытости информации, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок.
К наиболее типичным нарушениям законодательства в сфере закупок можно отнести нарушения при приемке и оплате поставленных товаров (работ, услуг), не соответствующих условиям контрактов; нарушения при обосновании и определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком; неприменение мер ответственности по контракту; внесение изменений в контракт с нарушением требований, установленных законодательством.
Например, Минсельхозом России в рамках государственного контракта, заключенного с ФГБОУ ВО «Российский государственный аграрный университет – МСХА им. К.А.Тимирязева», были приняты и оплачены работы, предусматривающие закупку комплектующих, недостающего оборудования, лучших образцов узлов оборудования, расходных материалов для изготовления опытных образцов комплектов российского оборудования общей стоимостью 130,9 млн руб., которые на момент оплаты не были выполнены.
Федеральной таможенной службой был осуществлен расчет начальной (максимальной) цены контракта на оказание услуг по технической поддержке программных продуктов Oracle на основании коммерческих предложений, несопоставимых с условиями планируемой закупки, что привело к завышению начальной (максимальной) цены контракта на 124 млн руб. (расчетно).
Минпромторгом России не направлялись требования к исполнителям работ по оплате штрафов в связи с нарушением сроков выполнения обязательств по 15 государственным контрактам. Общий размер невзысканных штрафов составил 143,6 млн руб. (расчетно).
Контрольно-счетными органами регионов за этот же период выявлено более 34 тыс. различных нарушений в сфере закупок на общую сумму более 35 млрд руб.
Развитие системы корпоративных закупок (223-ФЗ)
Объем объявленных закупок, осуществленных в соответствии с 223-ФЗ, в 2017 г. составил 27 трлн руб. Это на 5,1% выше уровня 2016 г.
По итогам 2017 г. система закупок отдельных видов юридических лиц характеризуется незначительным уменьшением доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (31%) при одновременном увеличении доли прочих закупок (65,4%), а также сохранением незначительной доли открытых процедур конкурса и аукциона (3,6%). В результате основной объем закупок (96,4%) в рамках 223-ФЗ осуществляется прочими способами и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет низкий уровень конкуренции (среднее количество заявок на 1 лот – 1,75 заявки) и эффективности осуществления закупок (относительная экономия – 1,32%).
По итогам 2017 г. Счетной палатой выявлено 139 нарушений на общую сумму 13,8 млрд руб. при осуществлении закупок в соответствии с 223-ФЗ, выраженных, преимущественно, в несоблюдении заказчиками требований утвержденных ими положений о закупке. Например, ФГБУ «ГНЦ ФМБЦ им. А.И.Бурназяна» ФМБА России осуществило 345 закупок на общую сумму 197,8 млн руб. в отсутствие утвержденного положения о закупке.
Контрольно-счетными органами регионов выявлено нарушений при осуществлении корпоративных закупок на общую сумму около 3 млрд руб.
«Результаты экспертно-аналитического мероприятия показали, что положительных изменений в развитии системы корпоративных закупок не происходит, не устранены недостатки и риски, которые отмечались Счетной палатой по итогам 2016 г.», - заявил Максим Рохмистров.
Счетная палата предлагает внести в статью 3 223-ФЗ изменения, предусматривающие обязанность заказчика устанавливать в положении о закупке: исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем); порядок обоснования начальных (максимальных) цен контрактов; запрет на конфликт интересов закупочной комиссии заказчика и участников закупок.
Материалы направлены:
Коллегия приняла решение направить информационное письмо в Правительство Российской Федерации, информацию об основных итогах экспертно-аналитического мероприятия в Контрольное управление Президента Российской Федерации, а также отчет в палаты Федерального Собрания.